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金融监管体制酝酿变局:监管机构进一步合并可能性大

2018-03-03 09:00:07 来源: 中国经营报

张漫游

近年来金融风险跨行业、跨市场的传染性增强,金融监管持续加码,而一个与之相匹配的金融监管体制呼之欲出。

随着去年11月国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金稳委”)的成立,“一行三会”从“分业监管”逐步进入“协同监管”阶段,我国金融监管进入一个新时代。

不同于此前提出的金融监管机构协同,业内人士认为,此番金融监管体制的变革与金融市场创新同步,且成立了权威决策机构,更能填补监管短板,强化监管问责。

金稳委的成立,被认为是金融监管体制改革的第一步。下一步如何走?交通银行首席经济学家连平预测,在混业经营的背景下,金融监管机构将可能继续走向“合”的道路。

金稳委:体制变革第一步

党的十八大以来,混业经营不断深化,不同金融机构业务关联性增强,新金融业态层出不穷。不过在金融发展迈向新台阶的同时,也滋生了跨行业、跨市场的新风险,金融监管面临更多挑战。

通过体制变革提高和改进监管能力,实现监管对金融体系的全覆盖,成为近年来管理层持续推进的重要工作之一。

“对于金融监管体制调整的计划可以追溯到2015年。当时召开的十八届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》),提出了要加快金融体制改革。”国务院发展研究中心金融研究所银行研究室副主任王刚如是说。

《建议》指出要“加快金融体制改革,提高金融服务实体经济效率。健全商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体制”,还提出要“加强金融宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,健全符合我国国情和国际标准的监管规则,实现金融风险监管全覆盖”。

随后,2016年的政府工作报告提出,加快改革完善现代金融监管体制,提高金融服务实体经济效率,实现金融风险监管全覆盖;2017年再提出,稳妥推进金融监管体制改革,有序化解处置突出风险点,整顿规范金融秩序,筑牢金融风险“防火墙”。在政策接连助推下,2017年11月金稳委正式成立,金融监管框架改革迈出第一步。

金稳委的成立,旨在加强金融监管协调,补上监管短板,防范系统性金融风险,强化监管问责。

关于金稳委的职责边界,金稳委在其召开的第一次全体会议上亦有所阐明,即其一是落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署;其二是审议金融业改革发展重大规划;其三是统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项,协调金融政策与相关财政政策、产业政策等;其四是分析研判国际国内金融形势,做好国际金融风险应对,研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策;其五是指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。

金稳委成立后不久,《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(征求意见稿)(以下简称“征求意见稿”)发布。

该征求意见稿是由中国人民银行联合银监会、证监会、保监会和外管局发布,以证券、银行、基金、信托等金融机构的资产管理业务为切入点,对发行的资管产品种类、合格投资者类型、从业人员资质、产品代销渠道、风险控制等多个方面进行了详细说明。

根据近日央行公布的《2017年第四季度货币政策执行报告》显示,下一步央行将做好《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》社会意见的研究吸收工作,会同相关部门进行修改完善,按程序报请国务院批准发布。

中国民生银行首席研究员温彬认为,如资产管理这样横跨多个行业和领域的业务,会首先成为金稳委协调的对象。未来随着资管新规的正式出台,温彬预计资管、影子银行等业务将更加规范,同业业务也将回归本源,银行业有望得到更好的规范。“此后,银监会对机构经营进行日常的监督管理,金稳委则对涉及系统性、监管协调层面的事务进行宏观管理。在这种协调监管框架下,各监管机构从宏观审慎和微观审慎方面各有关注侧重。”

《中国经营报》记者注意到,监管层对建立协调监管机制的呼声已久。

早在2007年第三次全国金融工作会议中,便提出“要完善金融分业监管体制机制,加强监管协调配合”。此前提到的协调监管与第五次金融工作会议中提出的“要加强金融监管协调、补齐监管短板”有何不同?

连平认为,早在2013年已经有由央行牵头的金融监管协调部际联席会议制度的协调监管方法,但碍于现行的行政体制关系,使得协调过程中出现的许多摩擦、问题无法解决,发挥作用有限。“但金稳委不一样,这是国务院层面的权威决策机构,能够真正于深化改革、金融协调监管有重要作用。”连平如是分析。

下一步:合并或成趋势

谈及对金融监管框架“动手术”的原因,温彬告诉记者:“我国的金融监管框架是分业监管。但由于市场创新加快,日常金融行为早已突破机构监管的范畴,出现了很多跨市场、跨领域的金融产品和业务。混业经营和分业监管存在矛盾,导致出现监管套利、多层嵌套、资金池操作等多种金融乱象,滋生了金融风险,不仅不能满足实体经济的金融需求,更削减了对中小微企业、‘三农’等薄弱环节的金融支持。”

我国对于金融风险的重视程度逐年增强。记者梳理发现,2014年12月召开中央经济工作会议时,并未特别提及金融风险;但在2015年12月召开的中央经济工作会议,中央提出要“防范化解金融风险”,即加强全方位监管,规范各类融资行为,抓紧开展金融风险专项整治,坚决遏制非法集资蔓延势头,加强风险监测预警,妥善处理风险案件,坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线;在2016年的中央经济工作会议中,“防控金融风险”已经被放到“更加重要的位置”;到2017年,防风险需求更加迫切,党的十九大报告将防范化解重大风险作为“三大攻坚”之一。

摩根大通中国首席经济学家朱海斌亦认为,金融机构的经营逐步由分业转为混业,与目前分业监管的模式出现脱节;监管标准不统一,导致一些新的高风险金融产品爆发式增长的同时却没有得到有效的监管,而推进监管机构改革,是提高监管的有效性,同时落实宏观审慎监管理念的重要制度性保证。

北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐曾以2015年的股市大震荡为例,他认为场外配资和券商两融的资金都来自银行,证监会难以有效监管,但最后却让证监会收拾残局,这暴露出证监会、银监会的协调性差,存在监管真空,监管部门无法获得较完备的信息,由此可以看出监管协同的重要性。

连平预测,未来金融监管机构进一步合并的可能性更大。对于监管机构要如何合并,连平认为,在新的监管架构下,如何进行监管要顺应市场经济的规律,要对此前的金融风险进行梳理,寻找能够化解和防范金融风险的有效监管体制,而不是“为合并而合并”。

银监会原副主席蔡鄂生也表示,对于监管体制改革,简单合并解决不了问题,关键是要将市场、金融行为连接起来看,金融监管需要有一个系统性的考虑。

值得一提的是,关于系统性风险,王刚认为,其虽然表现在金融领域,但其根源往往在实体经济。王刚向记者分析道:“在第五次全国金融工作会议上,习近平总书记要求把国有企业降杠杆作为重中之重,抓好处置‘僵尸企业’工作;同时严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。只有通过金稳会的统筹协调,加强货币政策、监管政策与财政政策、产业政策的紧密配合,才能从源头上控制系统性金融风险滋生蔓延,真正守住不发生系统性风险的底线。”

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